GOVERNOS DE COALIZÃO E GOVERNABILIDADE: OS (QUASE) INTRANSPONÍVEIS LIMITES PARA AS MUDANÇAS

Por Elizeu Lira (*)

Passadas as conturbadas eleições de 2018, os eleitos para os cargos executivos iniciam a
montagem dos seus governos. Em tese, buscam escolher quadros que os ajudarão a
cumprir o que foi proposto ao longo das campanhas eleitorais – e o que, no limite, os
levaram a vitória. Os que se reelegeram, ou os que darão continuidade às gestões
anteriores certamente não se comprometeram com mudanças acentuadas na forma de
governar. No entanto, aqueles eleitos pela primeira vez que assumiram compromissos com
os seus eleitores de mudança efetiva na forma de administrar, esbarrarão na dura realidade
da busca pela governabilidade.

Explico.

Em artigo publicado em 1.988, o sociólogo e cientista político Sergio Abranches cunhou um
termo para caracterizar o regime presidencialista que vigoraria no País no período pós-
regime militar. Na sua visão, a Constituição Federal promulgada naquele ano criava as
condições para o surgimento de um modelo de governança que ele denominou de
“presidencialismo de coalizão”. A sua tese se baseava em dois elementos, na essência. O
primeiro era o número de partidos existentes à época, elevado demais para permitir que o
presidente eleito governasse somente com o seu partido. O segundo elemento, de natureza
mais complexa, tratava-se da recém-conquistada liberdade política, da qual não se tinha
clareza qual seria o comportamento dos eleitos dali em diante.
Segundo Abranches, a governabilidade do presidente eleito dependia da compreensão
desse fenômeno e da sua capacidade de dialogar com o congresso, tal como saído das
urnas. Trinta anos depois, sete eleições realizadas, dois presidentes depostos, os fatos
mostraram que ele tinha razão.

No entanto, a tal governabilidade, quando alcançada pelo presidente eleito, está longe da
perfeição. O número de partidos cresceu de maneira inversamente proporcionou à qualidade dos quadros que os integram e, como consequência direta disso, as práticas políticas que foram sendo construídas nas relações governo-congresso estão longe de serem, digamos, republicanas. Não por acaso dois presidentes não concluíram seus mandatos.

Como estabelece o Artigo 60º da Constituição, cláusula pétrea inclusive, no arranjo político- institucional da República brasileira, a autonomia e a independência dos poderes não é uma realidade. A função de legislar é prerrogativa exclusiva do congresso nacional, por meio das suas duas casas, mas o executivo também o faz por meio de Medidas Provisórias. Do mesmo modo, implementar as políticas públicas é de competência do executivo, mas o legislativo também as implementam, seja por meio das Emendas Parlamentares, ou por meio da indicação de quadros para ocupar cargos no governo.

Este último caso produz uma aberração institucional enorme: ao executivo não é permitido a “indicação” de nenhum parlamentar, pois estes são eleitos por voto direto dos cidadãos. O mesmo não ocorre no executivo, uma vez que as indicações e nomeações para os cargos
no governo, que seria prerrogativa exclusiva do eleito, em nome da governabilidade, são
divididas com os deputados e senadores, da sua base ou não. O exemplo disso: não há um
único cargo do executivo federal nos estados que não tenha sido indicado por um
parlamentar local.

Nessa lógica, o presidente da República, não escolhe o seu auxiliar.
Este “equilíbrio” se reproduz também nos estados. O governador eleito, segundo a lógica do “governo de coalizão” tem que construir maioria nas assembleias legislativas ou não
consegue a tão necessária governabilidade para cumprir o seu mandato. Para isso, se não
tiver compromisso efetivo com as mudanças, levado pela lógica estabelecida, recorre aos mesmos instrumentos já consagrados: prioridades às emendas parlamentares e distribuição de cargos aos deputados.

A história tem mostrado que, no Brasil, “os governos de coalizão” produziram quase nenhum avanço político – e, mais grave ainda, não permitem mudanças significativas na qualidade da gestão do que é público, mesmo para gestores que assumem esse compromisso em suas campanhas e busquem cumpri-lo. Nesse sentido, há escassos casos de êxitos nas administrações públicas brasileiras, seja na esfera federal, estadual ou municipal. Atribuir-se isso apenas à incapacidade administrativa dos gestores é ignorar o papel – e as fragilidades – das práticas políticas adotadas nas relações entre os poderes.

(*) Elizeu de Lira é sociólogo, 55 anos, especialista em políticas públicas.